Pengantar. Presiden Prabowo Subianto menyampaikan usulan agar pemilihan Kepala Daerah/ Gubernur cukup dilakukan oleh DPR Daerah saja. Salah satu alasannya adalah pembiayaan yang harus ditanggung negara untuk sebuah penyelenggaraan pemilukada, plus pembiayaan yang harus dikeluarkan oleh masing-masing calon gubernur untuk memenangkan pertarungan. Banyak kalangan partai politik yang memberi tanggapan, baik yang secara terus terang melakukan penentangannya, maupun yang memerlukan kajian lebih dahulu.
Pendahuluan. Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi pada Kabinet SBY 2009-2014, dalam studi doktornya dalam rangka penyusunan disertasinya di IPPDN (Judul: Pengaruh Pemilihan Kepala Daerah Langsung terhadap Korupsi Kepala Daerah di Indonesia) mengungkapkan bahwa kasus-kasus korupsi yang menjerat Kepala Daerah semakin banyak sejak sistem pilkada berubah ke pemilihan langsung oleh rakyat. Hal ini dikarenakan biaya untuk mengikuti pilkada dan upaya pemenangannyaa memerlukan biaya yang cukup besar. Disamping itu, pembeayaan itu mengundang pasangan calon untuk mengundang korporasi ikut serta dalam pembeayaan perhelatan politik ini. Dalam perkembangannya pihak korporasi yang ikut serta dalam mendukung paslon, menuntut balas budi dari paslon yang dimenangkannya, untuk misalnya memberikan pekerjaan proyek daerah yang bersumber dari APBD, atau meminta KDH yang ia sokong untuk memberikan izin untuk usaha tertentu yang memberikan keuntungan cepat bagi korporasi, yang dalam banyak hal pemberian izin kategori ini banyak yang tidak memenuhi syarat.
Gamawan Fauzi berhasil meyakinkan SBY dan SBY pun berhasil meyakinkan fraksi-fraksi di DPRRI untuk mengesahkan UU tentang Pemerintahan Daerah dimana pemilihan gubernur dilakukan oleh DPRD provinsi dan bupati/walikota dipilih oleh DPRD Kabupaten/Kota. Begitulah bunyi UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya yang tertera dalam pasal 101 dan Pasal 154. UU ini kemudian disahkan oleh Presiden SBY pada tanggal 30 september 2014. Begitu juga dengan UU No. 22 Tahun 2014 yang ditandatangani pada hari yang sama yang mengatur tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota. Kedua UU ini merupakan satu paket dalam pengaturan pemerintahan daerah.
Tahun 2014 adalah tahun pemilihan Presiden, dimana SBY akan mengakhiri masa jabatannya yang ke 2 pada tanggal 20 Oktober 2014. Beberapa bulan menjelang bulan Oktober, menjelang disahkannya kedua UU dimaksud, publik melakukan penentangan besar-besaran atas dirubahnya mekanisme pemilihan KDH oleh DPRD yang dianggap merampas hak konstitusional rakyat banyak dalam menentukan pemimpinnya sendiri dan mengkritik Presiden SBY yang telah menerima penghargaan pemimpin yang demokratis, namun diakhir masa jabatannya bertindak menginja-injak demokrasi.
Patut dicatat bahwa dalam Pemilihan Presiden 2014, yang dilaksanakan 9 Juni 2014, Joko Widodo dan M. Yusuf Kalla yang didukung oleh Koalisi Indonesia Hebat (PDIP,Nasdem, PKB, Hanura) memperoleh 53,15 % suara mengalahkan pasangan Prabowo Subianto dan Hatta Rajasa, yang didukung oleh Koalisi Merah Putih (Gerindra, PAN, PPP, Golkar PKS, PBB). Yang memperoleh 46,85 % suara. Namun untuk pemilihan anggota DPR, Koalisi Merah Putih memenangkan kursi sebanyak 304 sedangkan Koalisi Indonesia Hebat hanya memperoleh 207 kursi.
Tabel 1: Hasil Pemilu DPR Tahun 2014 Berdasarkan Partai Koalisi
No. KIH Kursi KMP Kursi
1. PDIP 109 kursi= 23.681.471 = 18,95 % Golkar 91 kursi 18.432.312 =14,75 %
2. PKB 47 kursi 11.298.957= 9.04 % Gerindra 73 kursi 14.760.371=11.81 %
3. Nasdem 36 kursi 8.402.812= 35 % PAN 49 kursi 9.481.621=7.59 %
4. Hanura 16 kursi PKS 40 kursi 8.480.204= 6, 79 %
5. PPP 39 kursi 8.157.488=6.53 %
6. Demokrat 61 kursi 12.728.913=10,19 %
7. PBB 0 kursi
Jumlah Kursi 208 kursi 353 kursi
Dalam Pemilu Legislatif 2014 berlaku ketentuan Parliamentary Threshold = 3,5 %
RUU Pemerintah Daerah diusulkan oleh Pemerintah, dimana wakil pemerintah untuk pembahasan di DPRRI adalah Menteri Dalam Negeri Gamawan Fauzi. Akhirnya perubahan mekanisme pemilihan kepala daerah disetujui dilakukan oleh DPR Daerah dimana dukungan terbesar adalah dari koalisi Merah Putih dengan catatan bahwa dalam pungutan suara itu fraksi Demokrat melakukan walk out.
Isu politik yang muncul saat itu bahwa KMP akan menyapu habis setiap ada pemilihan kepala daerah, baik di provinsi maupun kabupaten kota, karena semua mayoritas anggota parlemen bergabung dalam KMP. Isu tersebut sebetulnya pelan-pelan lenyap dengan sendirinya, karena Golongan Karya terbelah menjadi dua faksi, dan sebagiannya mendukung Jusuf Kalla yang berada di Koalisi Indonesia Hebat.
Suara publik dari mana-mana memunculkan penolakan atas perubahan mekanisme pemilihan kepala daerah itu, beriringan dengan kemenangan Joko Widodo sebagai pemenang pemilihan presiden dengan dukungan Koalisi Indonesia Hebat.
Akhirnya, Presiden SBY merespon suara publik itu, dan kemudian menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu) Nomor 1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota, tanggal 2 Oktober 2014, dimana pemilihan itu tetap dilangsungkan melalui pemilihan langsung oleh rakyat. Dengan demikian, khusus mengenai ketentuan pemilihan KDH oleh DPRD seperti yang ditentukan dalam UU No. 23 Tahun 2014 belum pernah dilaksanakan. Bila dilihat tanggal Perpu, maka Perpu itu diterbitkan hanya 2 (dua) hari setelah UU No. 23 Tahun 2014 disahkan sebagai UU.
Kembali ke DPRD. Kini setelah 10 tahun lebih peristiwa gagalnya perubahan sistem pemiihan KDH itu terjadi, Presiden Prabowo mengemukakan kembali gagasan itu. Banyak pakar yang menentangnya, dengan alasan bahwa justru pemilihan oleh DPRD dapat mengakibatkan calon-calon KDH hanya ditentukan oleh elit partai politik. Kemungkinan oligarkhi ikut mempengaruhi jalannya pemilihan KDH tetap terbuka bilamana oligarkhi berhadil menaklukkan elit partai sesuai dengan kehendaknya dan sebagai bagian dari transaksi politik ketika pemilihan umum untuk legistlatif diadakan. Namun bilamana elit partai berhasil menolak rayuan dari oligarkhi, dan murni merupakan kebijakan yang diputus oleh partai politik, maka hal ini dapat dianggap sebagai keberhasilan partai politik dalam menemukan identitas dirinya sebagai intitusi pelaku dan penegak demokrasi. Seacara garis besar plus minus antara pemilihan langsung dengan pemilihan oleh DPRD dapat dilihat dalam tabel sebagai berikut.
Tabel 2: Kelebihan & Kelemahan Pilkada Secara Langsung dan Melalui DPRD
Kelebihan/Sisi Positif Kekurangan/Sisi Negatif
Pemilihan Langsung oleh Rakyat (1) Diharapkan pemilih dapat menentukan sendiri Kepala daerahnya masing-masing tanpa campur tangan DPRD; (2) Diharap kan dapat memotong kecendrungan menguatnya oligarkhi partai-partai dalam menentukan KDH; (3) Mengurangi amalan money politic oleh para wakil rakyat; (4) Diharapkan menciptakan stabilitas politik dan efektifitas pemerintahan lokal; (5) Diharapkan akan memperkuat kualitas kepemimpinan nasional, dimana melalui pemilihan langsung memberi peluang munculnya pemimpin nasional dari bawah. (1) Persaingan berpindah dari parlemen ke luar parlemen; (2) Mudah menimbulkan konflik di tengah masyarakat yang dapat mengganggu keamanan lingkungan dan dapat membawa korban jiwa dan harta; (3) Money politic berpindah dari parlemen ke tengah masyarakat; (4) Biaya politik seorang calon KDH, sangat besar, yang membuka peluang adanya mainmata dengan korporasi (pemilik capital), dengan imbalan tertentu (misalnya pemberian izin atau proyek) (5) Fungsi partai politik cenderung melemah, hanya sekedar menjadi tempat lewat calon KDH, bukan sebagai tempat melahirkan calon pemimpin; (6) Dalam banyak kasus, terjadi terseretnya birokrasi (ASN) dalam proses pilkada.
Pemilihan oleh DPRD (1)Prosedur pemilihan menjadi lebih efisien, baik waktu maupun biaya; (2) kualitas KDH terpilih akan lebih bagus karena dikenal oleh pimpinan partai atau elit politik; (3) dalam hal koalisi partai politik berfungsi dengan sehat, akan menjamin stabilitas pemerintahan daerah; (4) terbuka kemungkinan pimpinan partai politik yang baik akan menjadi pemimpin daerah (fungsi recruitment dari sebuah partai). (1)Membuat ketergantungan KDH kepada DPRD, sehingga memaksa KDH lebih memperhatikan anggaran parlemen daripada anggaran publik; (2) Masyarakat tidak terlibat aktif dan tidak ikut menentukan calon pemimin yang dikehendaki, fairness dan tranparansinya melemah; (3) tetap terbuka adanya amalan money politic secara terbatas; (4) kemungkinan dominannya peran elite partai politik;
Sumber: Diolah dari berbagai sumber
Ketika Presiden Prabowo membandingkan sistem pemilihan KDH melalui parlemen seperti yang terjadi di Malaysia, dan dianggap sangat efisien, maka dapat dijelaskan sebagai berikut.
Pertama, sistem pemerintahan parlementer. Parlemen akan menentukan siapa yang akan menjabat kepala pemerintahan yaitu Perdana Menteri. Jabatan Perdana Menteri ditentukan oleh suara mayoritas di parlemen, dan bilamana suatu partai tidak mencapai angka mayoritas maka ia harus berusaha merangkul (berkoalisi) sehingga mencapai posisi mayoritas. Kekuatan mayoritas itu akan menentukan siapa yang akan menjadi Perdana Menteri. Perdana Menteri harusah anggota parlemen, tidak dimungkinkan menjadi Perdana Menteri yang berasal dari luar anggota parlemen. Hal ini berlaku pula bagi parlemen negara bagian.
Kedua, sistem pemilihan umum distrik. Sistem ini menyebabkan keharusan seseorang yang akan menjadi Perdana Menteri atau menteri, harus terpilih sebagai anggota parlemen, dan memenangkan pemilihan di daerahnya masing-masing. Sistem distrik bercalon tunggal, mengakibatkan hanya satu kursi yang diperebutkan oleh sejumlah calon di distrik yang bersangkutan. Terbuka munculnya calon tunggal di suatu distrik, dalam hal calon lain beranggapan bahwa mustahil mengalahkan calon tersebut. Kedaan ini menyebabkan calon tunggal ditetapkan menang tanpa diadakan pemilihan (tanpa tanding).
Dalam suatu negeri (negara bagian), Menteri Besar (Gubernur) ditentukan oleh parlemen negeri, yang berasal dari anggota parlemen negeri itu sendiri. Suatu koalisi dalam parlemen negeri bila memenangkan mayoritas, langsung dilantik menjadi Menteri Besar, bahkan tanpa lagi dilakukan pemilihan dalam parlemen negeri. Demikian juga pengisian Perdana Menteri, langsung diisi oleh Ketua Partai yang memenangkan pilihan raya, atau Ketua Partai yang memimpin sebuah koalisi. Tidak perlu diadakan pemilihan dalam persidangan parlemen. Dalam hal tertentu, Raja (Sultan) bilamana tidak jelas siapa yang berhasil mengumpulkan mayoritas, melakukan sesi khusus untuk menanyai langsung ketua-ketua partai di parlemen tentang yang layak didukung sebagai Perdana Menteri. Dari hasil sesi ini, Raja Yang Dipertuan Agung punya wewenang untuk menunjuk seseorang menjadi Perdana Menteri.
Karena itulah, terlihat bahwa hasil pemilihan umum parlemen, diketahui hasilnya pada hari pencoblosan, malam hari, dan pada malam hari itupun bisa ditentukan siapa yang akan jadi Perdana Menteri. Bayangkan pada hari pencoblosan, telah dapat ditentukan siapa yang teripilih dari distrik masing-masing. Sekaligus malam itu juga dapat ditentukan siapa akan jadi Perdana Menteri.
Tentu saja, uraian tentang praktek pemilihan umum dan pengisian jabatan Perdana Menteri atau Menteri Besar di Malaysia itu, tak akan terjadi di Indonesia walaupun KDH di pilih oleh DPRD. Mengapa? Karena Indonesia menganut sistem pemilihan umum yang proporsional terbatas, yang menjadikan hasil pemilihan umum tidak bisa diketahui pada hari pencoblosan, bahkan memerlukan waktu sekitar satu bulan. Belum lagi tersedia mekanisme sengketa hasil pemilihan umum yang diadili dan diputus oleh Mahkamah Konstitusi. Ini semua memerlukan waktu yang panjang.
Soal Pengkhianatan pada Kedaulatan Rakyat. Isu ini merupakan isu yang pada Tahun 2014 diarahkan pada Presiden Susilo Bambang Yudoyono. Karena di mata dunia SBY telah pernah menerima penghormatan sebagai pahlawan demokrasi, karena pada zamannyalah pilkada berlangsung secara langsung oleh rakyat. Mengambil kembali kedaulatan itu dari rakyat untuk diserahkan pada DPR Daerah adalah menyakitkan hati rakyat. Memang alasan publik semacam inilah yang selalu dipertimbangkan oleh para pembentuk hukum, bukan soal benar tidaknya menurut konstitusi. Pemberlakuan pilkada oleh DPRD atau Pilkada secara langsung oleh rakyat, adalah sama-sama konstitusional. Karena itulah pembentuk hukum (DPR dan Presiden) diberi kebebasan untuk memilihnya secara terbuka dan inilah yang dimaksud sebagai kebijakan hukum terbuka (open legal policy). Hal ini, pilihan bebas ini, tidak merupakan wilayah yang terbuka untuk diuji oleh MK. Pemilihan umum itu haruslah LUBER, langsung-umum-bebas-rahasia, suatu prinsip umum dalam sebuah penyelenggaraan pemilihan umum. Kalaulah Pilkada oleh DPRD, maka prinsip umum ini juga berlaku: yaitu langsung dipilih oleh pemilih (anggota DPRD), umum (berlaku untuk anggota DPRD tanapa kecuali), bebas dan rahasia (pemilih harus secara bebas dan rahasia, tanpa intimidasi pemecatan atau ancaman PAW ) dalam mewujudkan hak pilihnya.
Sebagaimana dalam sistem parlementer, maka dalam Pilkada oleh DPRD, harus diartikan bahwa rakyat tetaplah berdaulat untuk memilih calon wakikl-wakilnya (anggota DPRD) sebagai legislatif dan sekaligus untuk menentukan calon-calonnya sebagai eksekutif. Mereka yang berada dalam DPRD akan menentukan siapa yang akan menduduki kursi eksekutif (KDH) dalam rangka memenuhi amanah rakyat dan memenuhi kedaulatan rakyat yang telah disalurkan pada anggota DPRD. .
Penutup. Kajian tentang perubahan sistem pemilihan kepala daerah perlu terus dikaji sebelum pembentuk UU melakukan revisi atasnya. Namun demikian, penulis lebih cenderung untuk berpendapat bahwa perubahan itu perlu dilakukan menjadi pemilihan KDH oleh DPRD. Disamping alasan yang telah dikemukakan oleh Presiden Prabowo Subianto, ditambah alasan yang telah disampaikan oleh Gamawan Fauzi, juga alasan-alasan yang telah penulis tulis dalam tabel tentang kelebihan pilkada tak langsung itu. Kalau masa Orde Baru, pemilihan oleh DPRD adalah semacam sandiwara belaka yang mencerminkan kehendak rezim yang berkuasa, masa kini tentunya akan berbeda dengan mematangkan kembali peran partai politik sebagai lembaga pencipta pemimpin. Lebih-lebih keberadaan koalisi yang ada sekarang, hanya bersifat nasional dan tidak mengikat untuk diberlakukan di tingkat daerah. Hal ini berarti, Koalisi Merah Putih yang merupakan koalisi sejumlah partai untuk mendukung kabinet Prabowo, tidak serta merta berlaku ketika DPR Daerah melaksanakan pemilihan KDH. Koalisi setiap daerah akan berbeda-beda karena dinamika setiap daerah pun berbeda-beda. Hal ini berbeda dengan koalisi permanen seperti yang diterapkan di negara tetangga, Malaysia.
Penulis adalah dosen pada Program Pascasarjana Ilmu Hukum UIR dan Fakultas Hukum UIR, Anggota Dewan Penasehat DPP APHTN HAN Indonesia, Penulis buku Poliiik Hukum (Dari Kewenangan MK Menguji PERPU sampai dengan Kewenangan Daerah dalam Bidang Agama), Rajawali Press, 2022; dan Dewan Penasehat Utama SATUPENA Wilayah Riau.